Kegagalan Bangunan: Pertanggungjawaban Hukum Serta Mekanisme Penyelesaian Sengketa

Kegagalan Bangunan

Kegagalan bangunan dalam penyelenggaraan jasa konstruksi merupakan salah satu risiko hukum yang dapat menimbulkan konsekuensi serius bagi Pengguna Jasa maupun Penyedia Jasa. Suatu pekerjaan konstruksi tidak hanya dinilai dari keberhasilan penyelesaiannya secara fisik. Tetapi juga dari kemampuan bangunan untuk memenuhi fungsi, standar keamanan, keselamatan, kesehatan, dan keberlanjutan setelah dilakukan penyerahan akhir hasil Jasa Konstruksi. Dalam praktiknya, kegagalan bangunan dapat terjadi dalam bentuk keruntuhan bangunan maupun tidak berfungsinya bangunan sebagaimana yang telah direncanakan.

Pengertian “Kegagalan Bangunan” secara spesifik diatur dalam undang – undang yang mengatur tentang jasa konstruksi. Berdasarkan Pasal 1 angka 10 Undang – Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang Jasa Konstruksi (Untuk selanjutnya disebut “UU Jasa Konstruksi”) menyatakan “Kegagalan Bangunan adalah suatu keadaan keruntuhan Bangunan dan/atau tidak berfungsinya bangunan setelah Penyerahan akhir hasil Jasa Konstruksi”. Didasari pengertian tersebut, kegagalan bangunan merupakan kondisi yang secara normatif harus memenuhi tiga hal. Pertama, adanya suatu keadaan keruntuhan bangunan. Kedua, terdapat kondisi dimana bangunan tidak berfungsi sebagaimana mestinya. Lalu yang Ketiga, kegagalan bangunan dihitung mulai dari sejak penyerahan akhir hasil jasa konstruksi.

Dari pengertian mengenai kegagalan bangunan di atas, terdapat dua klasifikasi utama yang mendasari terjadinya kegagalan bangunan. Berdasarkan Pasal 85A Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 Tentang Jasa Konstruksi (selanjutnya disebut “PP No. 14/2021”) mengklasifikasikan kegagalan bangunan yang meliputi :

1. “Keruntuhan Bangunan; dan
2. Tidak berfungsinya bangunan”

Lebih lanjut, mengenai “keruntuhan bangunan” Pasal 85A ayat (2) PP No. 14/2021 menerangkan “(2) keruntuhan bangunan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a merupakan kondisi sebagian besar atau keseluruhan komponen bangunan yang rusak dan tidak dapat dioperasikan”. Sementara itu terkait dengan “tidak berfungsinya bangunan”  masih dalam pasal yang sama, ayat (3) menegaskan “tidak berfungsinya bangunan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b merupakan: a. Tidak sesuai dengan yang direncanakan dan/atau; b. Tidak dipenuhinya aspek keamanan, keselamatan, kesehatan, dan keberlanjutan”. Kedua hal ini menjadi aspek utama yang merupakan klasifikasi dari kegagalan bangunan dalam jasa konstruksi.

Penilaian Kegagalan Bangunan

Kegagalan bangunan tidak dapat dinilai secara sepihak. Penentuan apakah suatu kondisi dapat dikategorikan sebagai kegagalan bangunan, tidak semata-mata didasarkan pada dugaan para pihak. Berdasarkan UU Jasa Konstruksi Pasal 60 ayat (2), kegagalan bangunan ditetapkan melalui penilaian ahli. Penilai ahli tersebut ditetapkan oleh Menteri Pekerjaan Umum yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang jasa konstruksi. Kegagalan bangunan berdasarkan Pasal 85 PP No. 14/2021 ditetapkan oleh Penilaian Ahli yang terdiri dari:

1. “Orang perorangan
2. Kelompok
3. Lembaga yang diberikan kewenangan untuk melakukan penilaian”

Dengan demikian, penilaian terhadap suatu kondisi kegagalan bangunan tidak dapat serta – merta diklaim begitu saja. Namun, memerlukan analisa dan penilaian khusus dari Pihak yang memiliki kewenangan berdasarkan peraturan perundang – undangan di atas.

Penilaian kegagalan bangunan berangkat dari pelaporan kejadian kegagalan bangunan, dari pihak yang dirugikan atas kegagalan bangunan tersebut. Berdasarkan Pasal 24 huruf a Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat Nomor 8 Tahun 2021 tentang Penilai Ahli, Kegagalan Bangunan, dan Penilaian Kegagalan Bangunan (disebut “Permen PUPR No. 8/2021”) menyatakan bahwa “Penilaian Kegagalan Bangunan dilakukan dengan tahapan sebagai berikut: a. pelaporan kejadian Kegagalan Bangunan;”. Lebih lanjut berdasarkan Pasal 25 ayat (1) mengatur bahwa “Pengguna Jasa, Pemilik/penanggung jawab Bangunan, Pengelola Bangunan dan/atau pihak lain yang dirugikan akibat Kegagalan Bangunan dapat melaporkan terjadinya suatu Kegagalan Bangunan”. Adapun yang dimaksud dengan “pihak lain yang dirugikan” adalah masyarakat yang terdampak langsung akibat Kegagalan Bangunan tersebut. Pelaporan kejadian kegagalan bangunan ini disampaikan kepada Menteri melalui Lembaga Pengembangan Jasa Konstruksi (LPJK) yang dilakukan dalam jangka waktu 3 (tiga) hari kalender setelah terjadinya Kegagalan Bangunan.

Penilaian kegagalan bangunan dilakukan berdasarkan kriteria dan tolok ukur tertentu. Berdasarkan Pasal 23 Permen PUPR No. 8/2021 mengatur mengenai kegagalan bangunan dinilai berdasarkan kriteria dan tolak ukur yang meliputi Aspek Struktural dan Aspek Fungsional. Aspek struktural sebagaimana dimaksud meliputi kekuatan, stabilitas, durabilitas, dan spesifikasi material. Sementara itu, yang dimaksud dengan aspek fungsional berdasarkan Pasal 23 ayat (4) adalah perihal kemudahan layanan. Kriteria dan tolok ukur ini yang kemudian akan menjadi bagian dari aspek penilaian kegagalan bangunan oleh Ahli.

Lebih lanjut mengenai pelaksanaan penilaian kegagalan bangunan, dilakukan dalam beberapa cara. Pasal 31 ayat (3) Permen PUPR No. 8/2021 mengatur cara – cara pelaksanaan penilaian kegagalan bangunan yang meliputi:

1. pemeriksaan dokumen legalitas dan/atau perizinan objek bangunan;
2. identifikasi Kegagalan Bangunan;
3. investigasi Kegagalan Bangunan;
4. analisis penyebab Kegagalan Bangunan;
5. penilaian besaran ganti kerugian;
6. penetapan penanggung jawab Kegagalan Bangunan; dan
7. penyusunan dan penyampaian laporan

Keseluruhan cara – cara di atas yang kemudian menjadi langkah penentu bagi Penilai Ahli guna menetapkan apakah terjadi suatu kegagalan bangunan, menetapkan siapa pihak yang bertanggungjawab atas kegagalan bangunan, serta menetapkan berapa besaran ganti kerugian yang dibebankan.

Tanggung Jawab Hukum atas Kegagalan Bangunan

Dalam setiap penyelenggaraan Jasa Konstruksi, Pihak Pengguna Jasa dan Pihak Penyedia Jasa wajib memenuhi Standar Keamanan, Keselamatan, Kesehatan, dan Keberlanjutan. Hal ini sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 59 UU Jasa Konstruksi. Kemudian Pasal 60 ayat (1) UU Jasa Konstruksi menegaskan:

“(1) Dalam hal penyelenggaraan Jasa Konstruksi tidak memenuhi Standar Keamanan, Keselamatan, Kesehatan, dan Keberlanjutan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 59, Pengguna Jasa dan/atau Penyedia Jasa dapat menjadi pihak yang bertanggung jawab terhadap Kegagalan Bangunan.

Artinya, Pihak Pengguna Jasa dan/atau Pihak Penyedia Jasa dapat dimintai pertanggungjawaban hukum apabila mengabaikan kewajiban Pasal 59 UU Jasa Konstruksi. Terlebih hal tersebut mengakibatkan terjadinya kondisi kegagalan bangunan.

Adapun pertanggungjawaban atas kegagalan bangunan lahir setelah adanya penetapan dari Penilai Ahli. Hal ini sebagaimana diatur dalam Pasal 85 Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang Jasa Konstruksi (selanjutnya disebut “PP No. 22/2020”) yang menyatakan “Pengguna Jasa dan/atau Penyedia Jasa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib bertanggung jawab atas Kegagalan Bangunan setelah ditetapkan oleh Penilai Ahli”. Maka, selama belum ada penetapan resmi dari Penilai Ahli, pertanggungjawaban belum bisa dibebankan pada pihak terduga.

Pertanggungjawaban atas kegagalan bangunan yang dibebankan kepada Penyedia Jasa, melahirkan suatu kewajiban. Kewajiban dimaksud adalah berupa kewajiban mengganti atau memperbaiki kegagalan bangunan. Hal ini sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 63 UU Jasa Konstruksi “Penyedia Jasa wajib mengganti atau memperbaiki Kegagalan Bangunan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 60 ayat (1) yang disebabkan kesalahan Penyedia Jasa“. Maka, dalam hal ini Penyedia Jasa wajib memikul bentuk tanggung jawab di atas akibat dari kesalahannya. Selanjutnya, mengenai maksud dari tanggung jawab atas kegagalan bangunan dirincikan dalam Pasal 85 ayat (5) PP No. 22/2020 yang menyatakan “Tanggung jawab atas Kegagalan Bangunan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) berupa:

1. penggantian atau perbaikan Kegagalan Bangunan oleh Penyedia Jasa; dan
2. pemberian ganti kerugian oleh Pengguna Jasa dan/ atau Penyedia Jasa.

Dalam hal ini dapat diketahui bahwa terdapat dua macam bentuk tanggung jawab atas kegagalan bangunan yang berlaku baik bagi Penyedian Jasa dan/atau Pengguna Jasa. Bentuk tanggung jawab tersebut ialah pergantian atau perbaikan kegagalan bangunan, dan juga ganti kerugian.

Ganti kerugian atas kegagalan bangunan merupakan salah satu bentuk tanggung jawab hukum yang dapat dibebankan kepada Penyedia Jasa dan/atau Pengguna Jasa. Hal ini sebagaimana diatur dalam Pasal 67 ayat (1) “Penyedia Jasa dan/atau pengguna Jasa wajib memberikan ganti kerugian dalam hal terjadi Kegagalan Bangunan sebagaimana dimaksud dalam pasal 65 ayat (l), ayat (2), dan ayat (3)”. Lalu berdasarkan Pasal 90 ayat (3) menyatakan “Ganti Kerugian yang diderita oleh pihak yang dirugikan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) berupa:

1. santunan bagi pihak yang dirugikan yang meninggal dunia;
2. santunan bagi pihak yang dirugikan yang menderita luka yang mengakibatkan cacat tetap;
3. ganti kerugian atas biaya pengobatan yang nyatanyata dikeluarkan oleh pihak yang dirugikan atau bagian biaya pelayanan lainnya; dan
4. ganti kerugian atas musnah, rusak, atau hilangnya akibat Kegagalan Bangunan.

Besaran ganti kerugian ini menjadi salah satu hal yang ditetapkan pula oleh Penilai Ahli sebagi bagian dari kewenangannya menilai kegagalan bangunan. Proses penggantian kerugian ini mulai dilakukan oleh pihak yang bertanggung jawab paling lambat 30 (tiga puluh) hari kalender sejak ditetapkan oleh Penilai Ahli. Dalam hal ini, pihak yang bertanggung jawab dapat mengalihkan proses pemberian ganti kerugian kepada pihak ketiga berupa asuransi. Namun, harus tetap memperhatikan ketentuan dari Pasal 90 ayat (5) sampai dengan ayat (7) PP No. 22/2020.

Pertanggungjawaban atas kegagalan bangunan yang dilakukan oleh Penyedia Jasa dan/atau Pengguna Jasa, memiliki batas jangka waktu tertentu berdasarkan rencana umur konstruksi. Hal ini merupakan ketentuan yang wajib tertuang dengan jelas dan tegas dalam kontrak kerja konstruksi. Pasal 65 ayat (2) dan ayat (3) UU Jasa Konstruksi mengatur “(2) Dalam hal rencana umur konstruksi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) lebih dari 10 (sepuluh) tahun, Penyedia Jasa wajib bertanggung jawab atas Kegagalan Bangunan dalam jangka waktu paling lama 10 (sepuluh) tahun terhitung sejak tanggal penyerahan akhir layanan Jasa Konstruksi; (3) Pengguna Jasa bertanggung jawab atas Kegagalan Bangunan yang terjadi setelah jangka waktu yang telah ditentukan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2)”. Artinya, jangka waktu tanggung jawab dari Penyedia Jasa adalah maksimal 10 tahun yang terhitung sejak penyerahan akhir layanan jasa konstruksi. Sedang untuk Pengguna Jasa, tanggung jawab beralih dan dimulai setelah berakhirnya jangka waktu pertanggungjawaban Penyedia Jasa tersebut.

Penyelesaian Sengketa Kegagalan Bangunan

Pada prinsipnya, penyelenggaraan jasa konstruksi didasari oleh perikatan antara Pihak Penyedia Jasa dan Pihak Pengguna Jasa. Sehingga, Para Pihak dapat menentukan segala sesuatu yang perlu diatur dalam sebuah Kontrak Kerja Konstruksi berdasarkan Pasal 1338 KUH Perdata. Saat terjadinya suatu sengketa, umumnya para pihak dapat menyelesaikannya dengan prinsip dasar musyawarah untuk mencapai mufakat. Apabila tidak tercapai mufakat, maka para pihak dapat menggunakan upaya hukum yang telah dituang ketentuannya dalam kontrak kerja konstruksi. Hal ini sebagaimana diatur dalam Pasal 88 ayat (2) UU Jasa Konstruksi yang mengatur “Dalam hal musyawarah para pihak sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak dapat mencapai suatu kemufakatan, para pihak menempuh tahapan upaya penyelesaian sengketa yang tercantum dalam Kontrak Kerja Konstruksi”. Maka, para pihak harus memastikan bahwa ketentuan mengenai penyelesaian sengketa tertuang jelas dalam kontrak kerja konstruksi yang disepakati.

Dalam upaya penyelesaian sengketa jasa konstruksi, terdapat beberapa tahapan upaya penyelesaian sengketa yang dapat ditempuh oleh para pihak. Pasal 88 ayat (4) UU Jasa Konstruksi mengatur “Tahapan upaya penyelesaian sengketa sebagaimana dimaksud pada ayat (2) meliputi: a. mediasi; b. konsiliasi; dan c. Arbitrase”. Tiga bentuk upaya penyelesaian sengketa tersebut dapat diatur dan dituangkan ketentuannya dalam kontrak kerja konstruksi. Berdasarkan Pasal 1 angka 28 PP No. 22/2020 mendefinisikan mediasi sebagai “Mediasi adalah upaya penyelesaian sengketa dengan mengikutsertakan pihak ketiga yang bertindak sebagai penasehat”. Lalu Pasal 1 angka 29 mengatur definisi mengenai konsiliasi sebagai berikut “Konsiliasi adalah upaya penyelesaian sengketa dengan mengikutsertaan pihak ketiga (konsiliator) yang melakukan intervensi secara aktif”. Kedua tahapan ini menjadi bagian dari upaya penyelesaian terhadap sengketa jasa konstruksi yang melibatkan pihak ketiga guna menyelesaikan permasalahan para pihak.

Arbitrase juga menjadi salah satu opsi yang dapat dijadikan sebagai upaya penyelesaian sengketa para pihak. Berdasarkan Pasal 91 ayat (2) PP No. 22/2020 menyatakan “Penyelesaian sengketa dalam penyelenggaraan Jasa Konstruksi dilaksanakan dengan prinsip cepat, murah, berkepastian hukum, menjaga hubungan baik dan perkaranya tidak dapat dibuka pada publik, kecuali ditentukan lain oleh para pihak dan/atau pengadilan”. Aturan ini pada prinsipnya menyatakan bahwa selain dari upaya penyelesaian sengketa berupa mediasi dan konsiliasi, arbitrase merupakan sebuah pilihan penyelesaian sengketa di luar pengadilan karena bersifat tertutup. Hal ini sesuai dengan prinsip penyelesaian sengketa yang termuat dalam Pasal 91 di atas. Perkara jasa konstruksi tidak dapat dibuka pada publik merupakan wujud prinsip partij autonomy, agar kerahasiaan tentang para pihak yang bersengketa tetap terjamin, kredibilitas juga tejaga.

Terdapat upaya penyelesaian sengketa lainnya selain dari ketiga upaya di atas. Upaya tersebut adalah dewan sengketa. Dalam Pasal 88 ayat (5) mengatur “Selain upaya penyelesaian sengketa sebagaimana dimaksud pada ayat (4) huruf a dan huruf b, para pihak dapat membentuk dewan sengketa”. Aturan tersebut menegaskan bahwa selain dari ketiga tahapan upaya penyelesaian sengketa berupa mediasi, konsiliasi dan arbitrase, para pihak dapat menyepakati bentuk upaya penyelesaian sengketa lainnya berupa Dewan Sengketa.

Penggunaan dewan sengketa diatur oleh para pihak dalam kontrak jasa konstruksi serta melalui perjanjian tripartit mengenai penggunaan dewan sengketa. Berdasarkan Pasal 1 angka 34 PP No. 14/2021 mengatur “Dewan Sengketa adalah perorangan atau tim yang dibentuk berdasarkan kesepakatan para pihak, sejak awal pelaksanaan kontrak kerja Konstruksi untuk mencegah dan menyelesaikan sengketa”. Dewan sengketa berwenang untuk mencegah dan menyelesaikan sengketa yang timbul setelah para pihak sepakat menggunakannya. Mengenai kewenangannya, Pasal 94 ayat (3) PP No. 22/2020 mengatur sebagai berikut:

“Dewan Sengketa paling sedikit memiliki tugas sebagai berikut:

1. mencegah perselisihan para pihak;
2. menyelesaikan perselisihan melalui pemberianpertimbangan profesional. aspek tertentu sesuaikebutuhan; atau
3. menyelesaikan sengketa melalui rumusan kesimpulan formal yang dituangkan dalam putusan Dewan Sengketa.”

Dewan sengketa ini berjumlah ganjil, pembentukan dan pendanaannya menjadi tanggung jawab para pihak yang dituangkan dalam kontrak kerja konstruksi.

Dalam menyelesaikan sengketa konstruksi, dewan sengketa merumuskan kesimpulan formal yang dituangkan dalam putusan dewan sengketa. Terhadap putusan dewan sengketa tersebut, para pihak memiliki hak untuk mengajukan keberatan dalam jangka waktu 28 (dua puluh delapan) hari kalender. Apabila diantara para pihak tidak mengajukan keberatan, maka konsekuensinya putusan dewan sengketa akan bersifat final dan mengikat para pihak. Namun apabila diantara para pihak mengajukan keberatan, maka berlaku Pasal 95 ayat (3) PP No. 22/2020 yang mengatur “Dalam hal terdapat keberatan para pihak/salah satu pihak terhadap putusan Dewan Sengketa, para pihak menempuh tahapan upaya penyelesaian sengketa selanjutnya sesuai dengan Pasal 93 ayat (1)”. Artinya, para pihak dapat menempuh kembali upaya mediasi atau konsiliasi guna membahas keberatan dan perbedaan pendapat terhadap putusan dewan sengketa.

Berbagai metode dan bentuk upaya penyelesaian sengketa jasa konstruksi di atas telah ditawarkan oleh peraturan perundang – undangan sebagai pilihan guna menyelesaikan permasalahan hukum, khususnya mengenai kagagalan bangunan yang terjadi antara para pihak. Ketentuan mengenai upaya penyelesaian sengketa ini harus dimuat secara jelas dan tegas oleh para pihak dalam kontrak kerja konstruksi, termasuk mengenai bentuk penyelesaian yang dipilih serta tahapan – tahapan penyelesaian sengketanya. Hal ini bertujuan agar dapat memberikan kepastian hukum bagi para pihak dalam menghadapi sengketa jasa konstruksi.  

Kesimpulan

Berdasarkan uraian di atas, dapat disimpulkan bahwa kegagalan bangunan merupakan kondisi yang secara normatif harus memenuhi tiga hal. Pertama, adanya suatu keadaan keruntuhan bangunan. Kedua, terdapat kondisi dimana bangunan tidak berfungsi sebagaimana mestinya. Lalu yang Ketiga, kegagalan bangunan dihitung mulai dari sejak penyerahan akhir hasil jasa konstruksi. Penentuan kondisi kegagalan bangunan ini tidak dapat diklaim secara sepihak, melainkan harus melalui proses investigasi dan penetapan resmi oleh Penilai Ahli yang berwenang. Berdasarkan penetapan tersebut, Pihak Penyedia Jasa maupun Pengguna Jasa wajib memikul tanggung jawab hukum sesuai dengan porsi dan tingkat kesalahannya masing – masing. Bentuk pertanggungjawaban yang dibebankan meliputi kewajiban untuk melakukan perbaikan fisik bangunan hingga pembayaran kompensasi ganti kerugian kepada pihak – pihak yang terdampak. Adapun masa pertanggungjawaban hukum bagi Penyedia Jasa ini dibatasi maksimal 10 tahun sejak penyerahan akhir, sebelum akhirnya beralih sepenuhnya kepasa Pengguna Jasa.

Dalam hal terjadi perselisihan terkait tanggung jawab kegagalan bangunan tersebut, prinsip penyelesaian utama yang dikedepandakan oleh Para Pihak adalah musyawarah untuk mencapai mufakat. Apabila kesepakatan damai tidak tercapai, para pihak wajib menempuh mekanisme penyelesaian sengketa yang disepakati dan dituang secara tertulis dalam Kontrak Kerja Konstruksi. Undang – Undang mengenai Jasa Konstruksi memfasilitasi berbagai upaya penyelesaian sengketa alternatif di luar pengadilan seperti mediasi, konsiliasi, dan arbitrase guna menjaga kerahasiaan serta hubungan baik para pihak. Selain ketiga metode tersebut, para pihak juga diberikan ruang untuk membentuk Dewan Sengketa sejak awal pelaksanaan kontrak yang bertugas mencegah perselisihan sekaligus merumuskan putusan penyelesaian. Melalui berbagai mekanisme hukum terstruktur ini, diharapkan setiap sengketa kegagalan bangunan dapat diselesaikan secara adil, cepat, dan memberikan kepastian hukum bagi semua pihak.

Dasar Hukum:

1. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang Jasa Konstruksi
2. Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang Jasa Konstruksi
3. Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 Tentang Jasa Konstruksi
4. Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat Nomor 8 Tahun 2021 tentang Penilai Ahli, Kegagalan Bangunan, dan Penilaian Kegagalan Bangunan